2026年开年，国务院国资委相继印发《关于推动中央企业加快财务数智化转型升级的指导意见》（一号文）与《关于加强中央企业穿透式监管的指导意见（试行）》（二号文）。两份文件互为表里，标志着央企监管逻辑从“结果导向的合规检查”向“过程导向的全域治理”的深刻转向。本文基于对两份文件的系统性解读及多家央企财务数智化实践的观察，论证全面预算管理体系因其内生性的“商业模式决定预算模型”“业务计划支撑全面预算”，天然具备“全级次、全链条、全过程、全要素”属性，是承接一号文财务数智化能力与二号文监管意图的最佳载体，可以高质量支撑二号文对穿透监管的要求。
一、一号文与二号文的逻辑耦合：穿透监管的管理要求不能悬空落地，必须依赖专业和技术的有力支撑
年初，国资委“一号文”和“二号文”的发布，成为中央企业财务条线近期工作的核心内容。理解本轮政策风向，必须先厘清两份文件的因果关系。
一号文的核心是“底座重构”。文件明确提出构建全域数字化资源管理平台（DRP），推动财务管理从“流程信息化”向“数据要素化、决策模型化”进阶，其技术关键词是：以主数据为核心的数据治理、多维数据与多维建模、业财深度融合、智能预警引擎、系统集成化。本质上，一号文解决的是“数据能不能通、算得快不快、看得准不准”的体系问题。
二号文的核心是“治理升维”。文件直指当前央企监管痛点——“看不清、管不住、追不到”：法人层级深导致信息衰减、境外企业导致监管盲区、业务前端游离导致风险后置。文件提出的“四全”要求极为刚性：全级次覆盖（直至末级企业）、全链条贯通（销售生产采购研发主价值链贯通）、全过程跟踪（从战略决策到经营决策，从执行过程到经营成果）、全要素掌控（人财物及数据、碳、技术等新型资源）。本质上，二号文解决的是“如果穿透、如何深入、如何高效、如何智能监管”的治理问题。
二者的关系在于：二号文提出的监管愿景，若脱离一号文所构建的数据基础、数智底座，将面临巨大的落地挑战。没有统一维度的数据湖、没有业务驱动的实时采集、没有模型化的规则嵌入，所谓“穿透”就只能依赖层层填报、人工汇总，最终难免陷入“底数不清、大屏很炫；费力不少，领导不看”的历史困局。
而当下央企财务体系中，唯一天然契合“四全”逻辑、且具备工程化落地条件的管理工具，正是国资委已经多年推进的全面预算体系。它不是为监管而生的附属品，却恰恰是监管意志植入日常经营的最佳“受体”。
二、全面预算的本体论：穿透监管的内生基因
全面预算是“企业对一定期间经营活动、投资活动、财务活动做出的预算安排，是战略目标落地的具体行动方案。”这一定义隐含了三个与穿透监管高度同构的特征：
其一，预算的起点是业务动因，而非会计科目。全面预算编制的逻辑顺序是：销售预算（量价）→生产/服务预算（产能、工单）→采购预算（物料、供应商）→费用预算（动因、标准）→投融资预算（项目、里程碑）→三张表。这一路径本身就是从微观作业向宏观结果的正向聚合，天然携带“从底向上”的结构信息。
其二，预算跨越法人架构与管理架构，打破了传统法人架构+核算科目的数据壁垒。成熟的全面预算并不唯法人架构是从，而是同步构建“管理口径组织树”（如事业部、区域集群、项目群），这正是二号文要求穿透“股权嵌套、协议控制、境外SPV”等复杂架构所需的视角。
其三，预算的闭环包含编制、控制、分析与纠偏，具备过程干预属性。这与传统核算体系“事后记录”有本质区别，预算的执行控制、滚动预测、偏差分析，构成了持续性的过程监督机制。
全面预算从内在性质上与传统监管高度契合。下面我们再从编制、分析、控制三个关键点再展开做进一步的探讨。
三、编制端：预算编制天然具备穿透的内在基因，把监管视线预埋在资源配置的起点
全面预算的编制离不开对企业商业模式的深入理解，离不开业务计划对全面预算的有力支撑。元年在多年大型企业集团全面预算管理和信息系统落地的实践中深切体会到“从商业模式到预算模型”、“业务计划支撑全面预算”是全面预算体系构建，特别是预算编制质量保障的关键。
在这一体系构建的过程中，我们可以看到，每一个单体企业都需要结合其商业模式特点，构建预算模型；每一个集团的经营成功预算，都是下属企业自上而下的汇集。换言之，集团预算的成果，可以自上而下，穿透追溯到组织最底层的经营单元；可以从最终的经营成果，穿透追溯到业务计划乃至业务前端对于内外经营情况的假设和编制依据、整个生产运营过程的情况；可以从重要的经营举措，追溯到战略解码和经营策略的方案，进而追溯到人财物等核心资源的配置。这无疑与穿透监管要求的全级次穿透、全链条穿透、全过程穿透、全要素穿透高度契合。
实战案例：某特大型能源央企的“动因锁死”实践
该企业原预算编制长期存在“两级断层”：二级单位报总量，总部切块砍数，三级矿处再内部博弈。2025年启动预算平台重构，核心动作不是上系统，而是先做“动因字典”。
项目组将全集团经营单元分为勘探开发、炼化、销售、工程服务四条链，分别锁定关键动因：
·勘探开发端：锁定“单井设计进尺×地质难度系数×单米定额包”，禁止直接报“钻井费总额”；
·炼化端：锁定“装置加工量×收率×单耗×能源动力价”，并要求乙烯等主力装置单独建模；
·销售端：锁定“站点×日均销量×吨油毛利×非油转化率”，剔除“市场自然增长”模糊表述。
系统上线后，集团总部在预算初审会上直接驳回某二级油田公司上报的12亿元钻井费预算——多维模型显示其申报的新增进尺同比减少8%，但费用反增14%，动因层暴露出“老井措施费占比畸高、且无单井经济效益评价附件”。以往这类问题要等到年中决算审计才能浮出水面，现在编制季就完成了纠偏。穿透监管、穿透洞察的效果不言而喻。
这一案例揭示了一个关键判断：全面预算编制的质量，决定了穿透监管的质量。当预算以业务动因颗粒度录入系统，并附带定额标准校验，监管层相当于在年初就把探头埋进了每一笔大额资源投放的前置环节。在二号文穿透监管实现的同时，一号文所倡导的“数据治理前置”，也在预算场景找到了最佳落点。
四、分析端：预算分析与穿透监管有着相似的框架与思路，从“预实对比”到“价值链溯源”，预算分析对于决策支撑和传统监管的力度持续提升
二号文对穿透的要求绝非仅仅形式上“能看到末级数据”，而是能真正“追溯问题根源”，切实解决企业的管理问题和风险点。传统预算分析常见的“利润总额完成率96%，主要系成本费用上升”，往往流于见数说数的同义反复。真正有效的预算分析并非简单的预实对比、抓大放小，而必须是问题导向的层层递进，必须把管理架构和法人架构打通，必须基于有清晰的逻辑层次的实际数据与预算数据的对照比较，必须对实际数据做了全面深入的口径、维度和质量的治理。换句话说，预算分析本身就是穿透监管的一种具体形式。
实战案例：某轨道交通装备央企的“毛利塌陷溯源”
该企业2025年Q2预算分析会上，欧洲区域子公司毛利率较预算下滑9个百分点。旧模式下，结论通常止步于“海外运费上涨、汇率波动”。但升级后的多维预算平台，基于内存式多维数据，做了一次联动钻取：
1.结果层：系统自动标识“城轨车辆A型车”毛利为负贡献TOP1产品线；
2.业务层：切换至“产品×项目×成本要素”视图，发现“车体铝型材采购价差”占毛利下滑权重的62%；
3.动因层：关联合同台账与供应链模块，发现该批次型材未按年度集采框架执行，而是由当地项目部自行向境外贸易商采购，溢价18%，且物流条款由FOB改为DDP导致海运费翻倍。
总部随即启动专项核查，认定属“应招未招、规避集采”，问责三人，并修订境外小额零星采购授权规则。
值得强调的是，这一溯源成立的前提是“预算维度与实际核算维度的语义一致性”。该企业预算编制时即按“项目号—车型—部件—成本要素”建模，实际成本核算通过辅助核算项反向映射至同一多维空间，才实现了“预算标尺照实际镜象”。这正是二号文要求的“全过程、全链条可追溯”，没有全面预算系统的数据治理，离开了多维数据与多维模型的支撑，仅靠BI工具做表层钻取，跨系统数据必然错位，结论无法用于有效的过程管控与绩效提升。
更值得注意的是，为了实现预实对比分析，需要从数据层面打通法人架构与管理架构、核算科目与预算科目之间的关系，还需要将数据赋予如产品、客户、区域、渠道、币种、项目、合同等多种业务维度。这里穿透的绝不仅仅是预算口径的编制数据，事实上，为了实现预算分析，客观上就必须把预算数据和实际数据治理、优化到都能够支撑穿透到底，而这也是穿透监管实现的必要前提。
五、控制端：预算控制的达成必须依赖对底层数据和业务过程的深入触达，刚性笼子必须焊在业务流水线上
一号文明确要求“强化预算刚性约束”，二号文强调“过程可控、及时阻断”。两者结合，指向一个长期以来颇有争议的话题：预算控制到底控在哪一层？多数企业仍停留在“总额控制”——年度费用总额不超即可，底下怎么调剂财务说了算。但在穿透监管语境下，控制必须下沉到业务过程中，必须与公司的定额标准相结合、必须与公司的业务计划相匹配、必须基于合同的付款规则等具体的业务作业深度融合。实现这一目标，毫无疑问要触达到业务循环的作业过程、需要与底层的交易数据无缝衔接、需要覆盖业务执行的过程。在预算控制环节，全面预算又一次与传统监管形成和谐的共鸣，确保穿透监管不但能够洞察到底层，而且可以和执行过程无缝融合。
实战案例：某建筑央企国际工程公司的“里程碑硬控”
该公司曾因境外项目超付工程款、进度款与现场脱节吃过巨额亏损。2025年将全面预算系统与合同管理、智慧工地、司库系统打通，实施了“三维硬控”：
·第一维：预算额度控。项目启动前，WBS分解到“标段—分项工程”，预算金额写入系统，作为付款上限；
·第二维：业务证据控。付款申请强制关联BIM进度形象（监理确认的完工百分比）+ 入库单（甲供材签收）+ 质检报告，三者缺一，工作流自动挂起；
·第三维：资金计划控。周资金排程纳入月度预算余额池，同一标段付款优先级低于集团整体两金压降红线时，系统自动延迟支付并推送说明函。
实施后一年内，该公司境外项目“超预算付款率”由11.3%降至0.4%，更重要的是：总部财务不再被动背锅——系统日志清晰显示，每一笔拒付或延付的依据是规则触发，而非人为设卡。
这个案例说明：预算控制是穿透监管的“执法终端”。二号文要求的“全过程”，如果不落脚到业务单据级的规则引擎，就只能停留在制度文本里。而规则引擎要跑得动，必须依赖一号文强调的“系统集成化”：预算系统不做孤岛，它必须是合同流、实物流、资金流的裁判所。
六、平台侧：全面预算系统是DRP的首选中枢组件、是传统监管的核心支撑
全面预算平台需要具备的底层技术能力包括多维数据管理能力、多维模型构建能力、数据洞察分析能力、辅助决策支撑能力、人工智能适配能力等等。这些能力，不但是国资委一号文提出的DRP（全域数字化资源管理平台）的核心能力，更是穿透监管所必须的核心能力。
1. 数据整合的“语义胶水”能力
央企普遍存在“多套系统、多套口径”顽疾：ERP是法人口径，共享是报销口径，司库是账户口径。全面预算系统通过构建管理维度映射层（Mapping Layer），可将不同源头数据翻译为统一的“管理语言”（如：内部管理报告口径利润中心），天然适配二号文“全级次穿透不看股权只看实质”的要求。
2.多维模型的“旋转透视”能力
基于内存多维数据库的预算平台，支持Cube级别的动态切片。同一数据集，上午看“国别风险敞口”，下午看“产品线EVA贡献”，晚上跑“两金账龄分布”，无需重复取数。这种能力恰好匹配穿透监管“多视角、无死角”的需求，比传统关系型报表效率高几个数量级。
3.逻辑封装的“政策数字化”能力
可以将国资委监管要求如“非主业投资零增长”“研发强度不低于X%”“管理人员费用增幅不超营收增幅”直接写成预算模型的校验公式或约束条件。预算编报时自动标红违规方案，实现“政策即代码、监管即规则”，减少人为博弈空间。
4. 场景沙盘的“压力测试”能力
二号文鼓励“智能预警模型”。在预算平台上加载情景模拟：油价±20%、电价联动、汇率跳贬、地方财政延迟回款，系统可秒级输出哪些三级单位现金流断裂、哪些子企业触及资产负债率警戒线。这种“向前看”的风险探测，是穿透监管从合规走向赋能的标志。
七、结语：预算即治理
央企财务管理正经历一场重大的变革，财务数智化转型和穿透监管正是这一变革的总纲。在国资委一号文、二号文的双重牵引下，治理数据、拥有利器、构建模型、支撑决策，不但是全面预算、战略财务的核心诉求，而且也是穿透监管的内在、本质的必然需求。两个文件的交汇点，就是全面预算系统。全面预算，因其从诞生之初就承载着将抽象战略转化为具体资源安排的使命，注定要从一项管理工具，升级为集团战略落地和穿透监管的基础设施。
近期，国资委正要求所有的央企报告穿透监管的落地计划，很多央企还在考虑用什么样的平台来支撑穿透监管的诸多要求。通过以上讨论，我们可以非常清晰地看到，战略财务三大模块全面预算、辅助决策、风险管理，和穿透式监管一样，其本质都是需要依赖基础数据的治理、依赖多维模型和智能模型的构建、依赖对价值创造和穿透监管的各类场景的支撑。这些能力需要，恰恰是全面预算系统的强项。因此，我们有足够的信心做出如下判断：建好、用好全面预算系统，不但能够解预算体系建设的燃眉之急，而且这也是穿透监管体系落地的有力支撑。